“一行一总局一会一局”架构正式形成，中国金融监管面临新使命

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道

5月18日一大早，许多金融机构从业者自发赶到金融大街甲15号。上午10点左右，中央政治局委员、国务院副总理何立峰缓缓揭开红绸布，印着“国家金融监督管理总局”的牌匾正式亮相。这意味着国家金融监督管理总局挂牌成立，它在原银保监会的基础上组建，将统一负责除证券业之外的金融业监管。

“国家金融监督管理总局正式成立，我们深感责任重大、使命光荣。必须以强烈的政治责任感和历史使命感，认真落实党中央、国务院各项决策部署，奋力开创新时代金融监管工作新局面。”国家金融监督管理总局党委书记李云泽在揭牌仪式上称。

随着国家金融监管总局的挂牌，“一行一总局一会一局”（人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的金融监管架构正式形成。而在这一监管架构之上还会组建中央金融委员会，负责金融业的顶层设计。

一周前李云泽刚被任命为国家金融监督管理总局党委书记，本次挂牌仪式显示，原光大集团董事长王江已出任中央金融办分管日常工作的副主任。随着新监管机构的成立及人事调整陆续到位，中国金融监管的新局面已然开启，也将面临新的历史使命，如何统筹做好防控金融风险、服务实体经济、深化金融改革将是新课题。

化解“三大失衡”

时间回到2017年。时任国家发改委主任何立峰2017年3月在中国发展高层论坛上指出，中国经济发展面临三大结构性失衡：实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡。

金融与实体经济失衡方面，何立峰进一步解释称，存在着资金脱实向虚的现象，大量资金在金融体系内自我循环，不仅加大了金融体系的风险，还进一步加重了实体经济的融资困难。

考虑到房地产与金融业深度关联，中国房地产相关贷款占银行业贷款的三四成，还有大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业。因此，房地产与实体经济的失衡，某种程度上也可以视为金融与实体经济失衡的体现。

何立峰当时在演讲时称，要化解这三大失衡，必须向结构优化找出路，在供给侧上下功夫，用深化改革实现动态平衡。“供给侧结构性改革是一个长期的过程，不可能一蹴而就，必须有足够的历史耐心、保持战略定力，坚持稳中求进，不断开创新的局面。”

回顾来看，对于实体经济的供需失衡，决策层通过供给侧结构性改革改造供给端，使实体经济的供需达到新的平衡。但是仅仅依赖实体经济的改革，中国经济仍然无法行稳致远。

因为即使宏观经济能保持稳定，但金融的不稳定可能会对整个经济带来系统的不稳定性。如果金融系统出现重大风险，金融系统不仅不可能支持实体经济，还可能拖累实体经济。“防范化解金融风险，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。”《人民日报》一篇评论如是称。

要化解金融风险，必须加强金融监管，完善金融监管体制。当时监管体制改革的主要举措是成立国务院金融委，原银监会和原保监会合并成立银保监会。此外地方金融办加挂地方金融监督管理局的牌子，加强对类金融机构的监管。

站在当前的时点看，防范化解金融风险攻坚战取得实质性突破。比如宏观杠杆率高增长的势头得到遏制，宏观杠杆率在2016年-2019年稳定在245%左右。不过，近三年应对疫情冲击，宏观杠杆率有所上升。再如高风险的影子银行压降30万亿，PP2清零等等。

“我国有序稳妥处理一些地方金融风险，全面清理整顿影子银行和非法金融活动，金融服务实体经济效能明显提升，守住了不发生系统性风险的底线。”何立峰在2021年底发表的一篇如是肯定了金融工作取得的成绩。

金融监管继续从严

在金融风险攻坚战取得实质性突破的同时，一些问题也引起关注。比如近些年的金融风险案例显示，金融风险背后往往都是触目惊心的腐败，但一体化推进惩治金融腐败和防控金融风险需要更高层面的协调；功能监管、行为监管有待进一步深化；央地金融监管协调机制需要强化等。

同时，金融风险出现新的变化。“百年变局和世纪疫情交织叠加，国内外经济金融环境发生深刻变化，不稳定不确定不安全因素明显增多，金融风险诱因和形态更加复杂。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期，各种‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件随时可能发生。”原银保监会主席郭树清去年12月发表的《加强和完善现代金融监管》一文提出。

这些金融风险包括信用违约事件时有发生，影子银行存量规模依然不小，部分地方政府债务压力大，一些大型房企债务风险突出，涉众型金融犯罪多发，地方金融组织风控能力薄弱。因此，迫切需要健全事前事中事后监管机制安排，实现监管全链条全领域全覆盖。

和上一轮金融监管体制改革相比，本轮金融监管体制改革重点在于职能的优化调整，如将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局；国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会等等。

此番调整后，中国金融监管部门形成“一行一总局一会一局”的架构。其中，央行主要负责货币政策执行和宏观审慎监管，国家金融监督管理总局主要负责微观审慎监管和消费者权益保护，证监会主要负责资本市场监管。

“这次金融监管体制改革的总体方向是金融监管权力的集中、统一，实现金融监管的全覆盖、一致性，提升了监管效率，‘内双峰监管’的模式基本形成，也就是金融监督管理总局统一行使审慎监管和行为监管的职能。”上海金融与发展实验室主任曾刚表示。

李云泽在挂牌仪式上表示，未来将不断完善具有中国特色时代特征的金融监管体系、监管规则，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，为构建新发展格局、推动高质量发展提供有力支撑和坚强保障。

值得注意的是，本轮机构改革还将组建中央金融委员会和中央金融工作委员会。这意味着在“一行一总局一会一局”之上，金融决策和监管有了更高层次的协调机构。其中中央金融工作委员会负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，在此背景下，“一行一总局一会一局”更多可能定位为执行者的角色。

对于金融风险化解，李云泽表示，要依法将各类金融活动全部纳入监管，努力消除监管空白和盲区，大力推进央地监管协同，牢牢守住不发生系统性金融风险底线。要一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，坚决查处金融风险背后的腐败，着力打造一支政治过硬、作风过硬、能力过硬的监管铁军。

而中央金融工作委员会则统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，作为党中央派出机关。此前，党中央派出机关仅有中央和国家机关工作委员会，而此次单独成立中央金融工委，将中央和国家机关工作委员会的金融系统党的建设职责划入中央金融工委，意在加强中央金融系统的党建。

李云泽在讲话中表示，要始终坚持党中央对金融工作的集中统一领导，旗帜鲜明加强党的政治建设，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚定不移走好中国特色金融发展之路。

据梳理，“中国特色金融发展之路”最早于2019年2月23日召开的十九届中央政治局第十三次集体学习时提及。当时学习的主题是“深化金融供给侧结构性改革”，而走好“中国特色金融发展之路”需要深化对金融本质和规律的认识，并立足中国实际。

增强服务实体经济的质效

压降影子银行等打击金融空转套利的措施可避免资金在金融体系“自娱自乐”，进而降低实体经济的融资成本，助力金融业与实体经济的再平衡。但金融与实体经济失衡的核心在于，实体经济有融资需求，但金融业没有支持或者支持不够，为此要推进金融供给侧结构性改革，提升金融对实体经济的支持水平。

从近年的实践中，金融支持实体经济主要是加强对中小企业、制造业的支持。比如普惠小微贷款方面，2019年政府工作报告首度设置国有大行普惠小微贷款增速目标（30%），2020年、2021年继续设置，分别为40%、30%，最终国有大行均超额完成任务。

当前高层对于实体经济有了新定调。5月5日召开的二十届中央财经委员会第一次会议提出，加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，关系我们在未来发展和国际竞争中赢得战略主动。会议还提出，要坚持以实体经济为重，防止脱实向虚。

在此背景下，金融业如何支持以实体经济为支撑的现代化产业体系将是新课题，尤其是要避免经济脱实向虚。但是，何为实体经济？如果无法界定实体经济，那么金融支持实体经济就无从谈起。

“中国很强调金融服务实体经济，因此可能很多人都认为有很多国家都有类似的提法，其实情况不是这样的。世界上很多国家不怎么提金融服务实体经济，也不怎么特别强调金融要和实体经济保持紧密的关系。”央行前行长周小川2021年6月在一个论坛上表示。

周小川还回忆称，2010年-2012年他参加各种会议时听到一种说法：除了工信部和（原）农业部是在搞实体经济外，其他都不搞实体经济，相当于把所有的服务业都认为是非实体经济。“这是一个非常狭义的概念，但实体经济确实没有一个共识的概念。”

如果从何立峰谈到的“三大失衡”看，实体经济与房地产、金融并列，也就意味着房地产和金融并非实体经济。国家统计局数据显示，2022年房地产业增加值为7.38万亿，占GDP的比重为6.1%，相比2017年下降了0.7个百分点；同期金融业增加值占比还有所上升，由2017年的7.79%上升至8%。

李云泽近年来也多次谈及相关问题。比如他2017年陆家嘴论坛上表示，金融机构要按照供给侧结构性改革的方向来配置资金，即按照经济发展所需要的有效供给、高效率地配置金融资源，首先金融供给的结构也要进行调整，从而实现经济和金融互促共进、共生共荣。

在此次挂牌仪式上，李云泽表示，将全力以赴，履职尽责，全面落实服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务。

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