国企党建 – “两个一以贯之”的制度建设和治理实践（国企两个一以贯之为）

小新说

坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的独特优势和光荣传统。国务院国资委深入学习领会习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，紧紧围绕新时代新征程国资央企使命任务，切实加强国资监管工作。国有企业坚持“两个一以贯之”，充分发挥党委（党组）把方向、管大局、促落实的领导作用，更好发挥董事会定战略、作决策、防风险的作用和经理层谋经营、抓落实、强管理的作用，切实把中国特色现代企业制度优势转化为治理效能。

近期，《国资报告》推出特别策划《党建重塑新国企》，展现党建在推动国有企业高质量发展中发挥的引领保障作用。小新选取部分文章与您分享。今天带来第二篇，专家观点《“两个一以贯之”的制度建设和治理实践》。

观 点

“两个一以贯之”的制度建设和治理实践

新时代10年特别是全国国企党建工作会议以来，在以习近平同志为核心的党中央顶层设计指引方向下，在国资监管部门和有关部门履职尽责支持推动下，广大国有企业旗帜鲜明讲政治、理直气壮抓党建，坚持以高质量党建引领高质量发展，国有企业综合实力显著提升，在经济社会发展大局中的战略作用进一步凸显，“两个一以贯之”的制度建设和治理实践取得显著成效，以党的领导为核心，逐步推动形成了完备高效的中国特色现代国有企业制度。

“两个一以贯之”

举旗定向、凝神聚气

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。从计划经济时期到市场经济时期，党的领导、党的建设始终在国有企业发展改革中发挥着关键作用，在提升国有企业生产经营绩效、更好地发挥国有企业在国家治理中的作用等诸多方面作出了巨大贡献。然而，由于种种原因，一段时期里也出现了不少鼓吹减少“党对国有企业的干涉”、否定国有企业党组织作用乃至否定国有企业的言论，在社会上、在国有企业乃至在党内都有着一定影响，不少国有企业出现党的领导、党的建设“弱化、淡化、虚化、边缘化”问题，一些国有企业生产经营更是因此受到显著影响甚至滋生严重的腐败、国有资产流失等问题。

面对这样的形势与挑战，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国有企业改革发展和党的工作，作出了一系列重大论述和重要部署。针对国有企业党的领导、党的建设新形势新任务，先后出台了《关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》（中办发〔2013〕5号）、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中办发〔2015〕44号）等文件予以规范指引，在《党组工作条例（试行）》（2015年6月）、《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）等法规文件中也提出了相应要求。

2016年10月，习近平总书记在全国国企党建工作会上郑重指出“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”根本原则，着重强调“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”这一个中国特色现代国有企业制度的关键特征，明确提出“党建入公司章程”的具体要求，理直气壮、斩钉截铁地回答了国有企业要不要坚持党的领导加强党的建设、怎样坚持党的领导加强党的建设等一系列重大理论和实践命题，为新时代坚持党对国有企业的全面领导、做强做优做大国有企业指明前进方向、提供根本遵循。

2017年10月，党的十九大对党章第三十三条国有企业部分作出重大修改，在党的根本大法层面明确了新时代国有企业党组织的功能定位和职责权限。2019年12月，国有企业党建的首部专门性党内法规《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》颁布，提供了系统全面的工作规范和专业指导。2021年5月，《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》围绕“加强党的领导”进一步作出部署。2022年10月，党的二十大再次重申“推进国有企业、金融企业在完善公司治理中加强党的领导”要求。

总的来看，围绕“两个一以贯之”根本原则，通过多年努力我们已经构建起了以党的领导为核心的完备高效的中国特色现代国有企业制度，党的领导、党的建设在国有企业治理实践中产生显著成效，有力推动了国有企业改革发展，有力保障了国有企业始终在党和国家事业中发挥基础性作用。

构建坚强有力的国有企业

党的组织体系

加强组织体系建设，筑牢国企党建的组织基础。基础不牢、地动山摇。党的力量来自组织，党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。坚持党对国有企业的领导、加强国有企业党的建设，首先就要有坚强有力、覆盖全面、组织严密的党的组织体系。一段时期里，一些国有企业出现“四化”问题，首先就出在组织体系建设不足上。因此，习近平总书记指出：“全面从严治党要在国有企业落实落地，必须从基本组织、基本队伍、基本制度严起。”

近年来，广大国有企业坚决落实党中央精神，严格按照“四个同步”要求组建党的组织、动态调整组织设置，确保党的组织体系建设始终与国有企业发展改革同步。针对过往的覆盖不全等问题，通过下派支部书记、培养发展党员、选配党务工作者等方式，努力做到“应建尽建”，确保党组织在国有企业中无死角、无空白。下大力气整治软弱涣散党组织，狠抓“三会一课”制度机制和组织生活会、主题党日等重要活动，确保党组织特别是党支部真正成为团结群众的核心、教育党员的学校、攻坚克难的堡垒。创新党组织设置形式，有力破解了项目党建、混改党建、境外党建等诸多难题，将党组织建到了国有企业发展改革的各领域和最前沿。

明确职责任务，分类指导不同党组织充分发挥作用。国有企业公司治理是复杂的系统过程，总部、子公司、分公司、项目、车间、机关处室各有不同职责任务。党的领导融入公司治理各环节，也就要求党组织从身处的国有企业不同治理单元的职能定位和工作需要出发，充分发挥关键但有差异的作用。

对此，党的十九大修改党章第三十三条，明确区分国有企业党委（党组）与国有企业中党的基层组织两类党组织，要求前者“发挥领导作用……依照规定讨论和决定企业重大事项”，首先要履行好在重大事项决策中把关定向的核心职能，要求后者“围绕企业生产经营开展工作”，重在执行好上级党组织和管理层的决策部署。此外，《国有企业基层组织工作条例》还就独立法人企业党支部作出专门规定，赋予“对企业重大事项进行集体研究把关”权责，同时对其自身建设和干部配备也提出更高要求，有效回应了这一较普遍的实践困惑。

基于中央企业的特殊定位和特别责任，党中央差异性设置中管企业党组、中央企业党委，通过《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党党组工作条例》等就党建和业务工作作出针对性安排；配合金融体制改革需要，通过2019年《党组工作条例》修订和党的二十大党章修改赋予中管金融企业“党组性质党委”的新定位，以明确的政治原则、专业的工作指导推动不同类型中央企业在公司治理中实现政治性和市场性的有机融合。

坚持“党管干部”，推动“党管人才”与市场化原则相结合。政治路线确定以后，干部就是决定性因素。高素质干部人才队伍是国有企业改革发展关键所在。习近平总书记指出：“要坚持党管干部原则，保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。”

完善“双向进入、交叉任职”领导体制，全面推行党组织书记、董事长由一人担任，以干部工作推动党组织和董事会、经理层等治理主体相互嵌入、紧密配合。习近平总书记还专门强调：“‘进入’就要尽责，‘任职’就要履职，‘一肩挑’就应该具备两个职务所要求的条件和能力，不能降格以求。”坚持“党管干部”，让国有企业领导人员在工作一线摸爬滚打、锻炼成长，把在实践中成长起来的良将贤才及时选拔到国有企业领导岗位上来；注重多岗位锻炼，加大党务干部与业务干部交流力度，既为国有企业培养了多面手，更将国有企业打造成了治国理政的复合型人才重要来源。破除门户之见、身份差别，积极推动市场化原则与干部管理体制变革相结合，大力引进职业经理人、科技专家，以“党管人才”为国有企业汇聚天下英才，做到了习近平总书记在2018年全国组织工作会议上要求的：“把党内外、国内外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。”

以党的坚强领导

持续推进国有企业治理实践

党的领导、党的建设是国有企业的独特优势，根本上要体现在对国有企业公司治理推动上。习近平总书记指出：“要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。”

构建优化“讨论前置”重大事项决策机制。党组织要给国有企业改革发展把关定向，重大事项决策是关键环节。2015年《党组工作条例》首次对中管企业党组提出“讨论前置”要求；2016年全国国企党建工作会进一步对所有国有企业作出“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”规定；以系统规范的决策机制充分发挥党组织把关定向作用，有效解决了过去较多存在的“一言堂”、拍脑袋决策乃至腐败等问题。

不过，实践中也遇到一些新困惑，例如对同类事项反复研究表决，领导班子在决策上耗费时间精力过多，在抓落实上投入不够，影响执行效率等等。有鉴于此，国资监管部门指导广大国有企业梳理前置研究事项清单、厘清“定”和“议”的区别、优化决策流程，特别是2021年《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》就最新需要最新困惑作出专门部署，处理好党组织和其他治理主体的关系，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

完善外部董事占多数的董事会制度。董事会是现代公司治理的重要主体，是企业生产经营的决策中心。党的十八大以前，不少国有企业已经建有董事会，但在实践中，董事会治理往往有名无实，外部董事履职不力情况比较普遍。习近平总书记专门批评过一些外部董事“只拿钱、不理事，只投票、不担责”“盲目投赞成票”等问题，要求完善董事会制度，明确外部董事是“党派到企业去的，要对党负责、对党尽责”。近年来，广大国有企业深入推进董事会建设和董事会作用发挥，取得显著成效。

以公司制改革为契机推进董事会建设，中央企业已经做到外部董事占多数的董事会“应建尽建”；地方国企、中央企业子企业大多也建立了董事会制度；对条件暂时不成熟的，通过设置执行董事、由党组织书记担任等方式开始试运行，积累工作经验。加强外部董事队伍建设，拓宽选才来源，建立突出政治素质和专业化的选聘机制，选拔了一大批懂党建、业务强的外部董事；加强党对外部董事的直接领导，国务院国资委专门成立董事会工作局和外部董事党委，全程严格管理并对决策失误及时问责追责。国有企业党委（党组）重视发挥外部董事作用，系统完善会前沟通机制，在董事会上充分尊重、主动吸纳外部董事意见，用外部董事有差异的视野、经验、专业能力最大限度提升决策质量，将党中央对董事会运作的要求落在了实处。

改革纪检监察体制，构建国有企业大监督格局。腐败是任何企业都绕不开的难题，党风廉政建设是党组织的必要任务和独特优势。然而，过去国有企业常以业务副总兼纪委书记，纪检组织人员匮乏、机制欠缺、主业荒废现象突出，内控、财务、审计、风控等部门各自为政，形不成合力。对此，习近平总书记指出“要加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作”，强调“要整合监督力量，形成监督合力……解决监督执纪问责不严、监督责任虚化缺位的问题”。

2015年中央有关文件明确规定，国有企业纪委书记“不得兼职”，要求优先配备纪检干部，推动国有企业纪检组织聚焦党风廉政建设和反腐败斗争主业主责。以党内监督为统领构建大监督格局，充分整合党建、纪检与风控、审计等力量，明确企业各治理主体及纪检、财务等部门的监督职责，形成权责一致、分工合作的工作体系。严格监督执纪问责，加强对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理，围绕招投标、改制重组、产权交易等高风险领域做好重点监督，利用规范授权等手段做好事先预防，严格运用党规党纪做好执纪问责。在此基础上，以《监察法》制定为契机，2018年11月国有企业纪检监察派驻改革正式启动，通过赋予监察权和“组地联合”办案等方式，强化国有企业纪检组织直接查办重大案件的体制机制和工作能力，四年多来取得显著成效。党的二十大党章修改第四十五条专门加入“按照规定向有关国有企业、事业单位派驻党的纪律检查组”条文，对进一步推动国有企业纪检监察派驻改革和党风廉政建设提出更高要求。

简而言之，新时代10年特别是全国国企党建工作会议以来，在以习近平同志为核心的党中央顶层设计指引方向下，在国资监管部门和有关部门履职尽责支持推动下，广大国有企业旗帜鲜明讲政治、理直气壮抓党建，坚持以高质量党建引领高质量发展，国有企业综合实力显著提升，在经济社会发展大局中的战略作用进一步凸显，“两个一以贯之”的制度建设和治理实践取得显著成效。接下来，国资国企应继续以党的二十大最新要求为指引，重点针对仍然存在或新出现的一些问题，持续坚持国有企业党的领导、加强党的建设，不断完善中国特色现代国有企业制度。（作者：中央党校（国家行政学院）党建部教授强舸）

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执行主编丨刘海草 张灏然

内容来源 | 国资报告