关于加强政府投资项目管理的建议（关于加强政府投资项目管理的建议和意见）

关于加强政府投资项目管理的建议

□廖志添　汤湛

　　《政府投资条例》（国务院令第712号）自2019年7月1日施行以来，取得明显成效。与该行政法规实施之前相比，政府投资项目审批和监管更规范。在此，笔者就加强政府投资项目管理提出若干建议和思考。
　　一、关于政府投资项目批文的有效期
　　《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）以及《福建省企业投资项目核准和备案管理实施办法》（闽政〔2017〕45号）规定，企业投资项目核准或备案文件是有时效性的，闽政〔2017〕45号文第三十八条“……在2年期限内未开工建设也未按照规定向核准机关申请延期的，项目核准文件或同意项目变更决定自动失效。”第三十九条“实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前通过在线平台将相关信息告知项目备案机关，依法履行投资项目告知义务，并遵循诚信和规范原则。”与企业投资项目核准不同的是，政府投资项目审批文件是没有期限的。法无授权不可为，由于《政府投资条例》没有对政府投资项目审批文件作出有效期限的规定，审批工作人员在现行体制下是无权在政府投资项目批文加上生效期限的。只要政府投资项目审批后，申请人没有实施或不及时付诸实施，多年后发生的种种变化，哪怕原来是多么精准的批文也是会与实际不符的。
　　政府投资项目应与企业投资项目对接，具体建议：一是政府投资项目批文应与企业投资项目核准文件一样具备有效期，超过期限的项目批文自动无效。尽管行政审批人员在审批文件无法加上有效期限，但是申请人拥有对超期失效的审批文件行使“撤销权”。二是按照“谁主管，谁负责”原则，由行业主管部门牵头开展各自领域内的政府投资项目清理，与企业投资项目在核准两年后没有开工建设、导致核准文件失效结果一样，由申请人主动向行政方提出该类政府投资项目批文的撤销。按照“有破有立”原则，行业主管部门在牵头开展政府投资项目清理后，确实有一些政府投资项目批文失效、但是该项目非常重要和紧迫必须实施，可以清理之后由申请人再生成策划新的政府投资项目向行政方提出审批申请。
　　当前，有些政府投资项目审批后没有实施而呈现“休眠”状态，导致项目开工率降低。以政府投资项目批文时限为标准，经过行业主管部门清理后，一些“僵尸”项目由申请人主动提出撤销退出，如此政府投资项目数量将极大瘦身和精简。巩固成果，审批新的政府投资项目要谨慎。否则，旧的、不合时宜的政府投资项目退出，很快又以新面孔出现，过多挤占政府投资项目储备或内存，导致效率受影响。
　　二、关于政府投资项目历史遗留问题的解决
　　经过清理，有一些已开工建设的政府投资项目的批文是不能作废的，必须继续执行。分类处理此类政府投资项目的管理方法有：一是在建项目，严格按照《政府投资条例》规定执行，防止超标准、超内容、超规模、超概算等现象发生。区别对待，由于国家政策调整、价格上涨、地质条件等原因确需增加投资概算的，应当事先提出申请，在获有权部门批准同意后才可实施。未批先建，必须严格按照《政府投资条例》第三十四条等规定问责。二是已竣工投入使用、尚未完成财审的政府投资项目，采取实事求是、尊重历史的原则妥善解决。
　　法不溯及以往，让昨天的事执行今天的制度，这是不公正和不公平的。同理，已竣工投入使用、尚未完成财审的政府投资项目，如果严格执行刚刚出台的制度，难免存在涉及面广、打击面大的情况，不利于事业发展。建议：由行业主管部门牵头清理，没有遗漏、一次性提出此类别的政府投资项目清单。在此基础上，由政府授权同级财政部门牵头，行业主管部门、发改部门、审计部门等部门共同参与，向政府提出初步处理的建议，经政府研究同意后交由财审等部门支持完成“最后一公里”工作。
　　走好“最后一公里”，要采取更宽松原则。已竣工投入使用、尚未完成财审的政府投资项目存在问题的解决，需要上下结合、分工协作、形成合力的担当。如果以“最先一公里”形容政府投资项目获得批文后在一定期限未开工的清理工作，通过“最先一公里”与“最后一公里”实施，政府投资项目逐步展现生机活力，管理水平得到显著提升。
　　三、关于政府投资项目前期工作的好与快
　　外地存在着极个别“拍脑袋”上项目的案例，如：由于平时没做工作，导致项目储备缺乏，一旦上级下达资金补助或扶持投向时，临时抱佛脚，针对上级投向赶紧生成策划项目赶紧审批，根本没时间请专家评审。
　　极个别技术人员没有到实地勘察，只是在室内看一看地图获取项目信息，凭借着老经验就完成了规划总平布置等前期工作，心中想着下一步的细化工作就等到未来的初步设计阶段再说。在如此粗糙成果的基础上，规划选址、用地预审、可研报告等相继审批。没想到在初步设计阶段时，测量、规划、设计等技术人员到现场后才发现项目建设地点与周围相比低了十余米，导致新增加的土方量和护坡工程就要多花费数千万元以上、污水管网从低到高又要增加泵房投资，从外部到项目建设地点还需要近一公里的市政道路以及污水、供水、电力等配套设施建设又要多花上亿元……。估算控概算，本应该在可研阶段完成的工作有重大缺陷，如此漏项问题在初步设计阶段才暴露。欲速则不达，由快变慢、工作徘徊，申请人只好走回头路，在补充完善方案、按程序获可研调整或重批后，项目前期工作才可向前推进。
　　审批的快与好是一对矛盾，与高质量发展相适应，政府投资项目审批的快不能离开好，具体建议：一是积极推进政府投资项目决策科学化民主化进程，逐步减少和杜绝“拍脑袋”行为。二是承担具体工程测量、规划、设计的人员一定要到现场，没有调查就没有发言权，纸上谈兵的项目，工作成果肯定会有瑕疵，势必贻误事业的发展。同时，该项目有关财务人员一定要把好资金关，避免新增政府隐性债务和建设工程领域“双拖欠”现象发生。
　　四、二次装修与专用设备绝对不能混搭
　　房建类的新建项目，一般有拆迁征地、土建建安、二次装修、专用设备等，其中拆迁征地、土建建安属于固定资产投资，系发改部门审批范畴；二次装修、专用设备等，是在土建建安完成后，须另生成策划新项目报有权部门审批。福建省发改委政府网站（首页>公众参与>常见问题>投资管理>投资备案）2014年11月5日回答：“政府性投资内部装修工程，包括在建项目的二次装修和已建成投入使用项目再装修均不需要发改部门审批、核准或备案。内部装修项目只需报该资产的管理部门审批核准即可。”“五级十五同”是省、市、县、乡、村统一行政审批服务事项、标准等内容的最新规定，《2020年省、市、县发改部门行政审批服务事项通用目录》（闽发改法规[2021]93号）是发改系统的“五级十五同”，其中也没有二次装修的服务事项。
　　法无授权不可为，项目审批执行国家标准，凡是标准有的，发改部门列入。大部分的标准不包括二次装修和专用设备等内容的，但有例外：一是党政机关办公用房标准包括简单装修；二是电梯、人防、消防、安防等普通设备在标准范围也是有的，一些特殊业务用房标准甚至还有专用设备。以上，皆是在可研、初设审批时可列入的。根据《国务院办公厅关于印发国家政务信息化项目建设管理办法的通知》（国办发[2019]57号）等规定，从网络安全出发，国家政务信息设备可另生成策划项目向发改部门申请审批。反之，二次装修和专用设备等工程、货物和服务，须由该资产所有人报资产管理人依据《政府采购法》等规定完成。《政府采购法》是法律，《政府投资条例》是行政法规，发改部门与相关部门依法行政，多部门有效衔接、共同完成任务。
　　控制投资，是当今的难题。在现行体制下，土建建安工程的管控是重点，这属于发改、财政以及行业主管部门的重点；而征地拆迁部分，按照政府部门职责分工，自然资源部门是征地工作、住建部门是拆迁工作的权威管理部门。
　　五、充分发挥行业主管部门的作用
　　《政府投资条例》是国务院出台的行政法规，是依法行政的依据。如果把该法理解为部门法，以为只是财政、发改两个部门的事，那是错误的。根据该法第七条“县级以上地方政府投资主管部门和其他有关部门……履行相应的政府投资管理职能”、第九条“……项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计……报投资主管部门或者其他有关部门审批”、第十五条“……县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划”等规定，行业主管部门在项目审批、编制政府年度投资计划、后评价、事中事后监管等领域都有法定职责。
　　当前，住建、交通、水利等单位比较充分发挥行业主管部门的职责。如，与中长期发展规划接轨，住建、交通、水利行业编制专项发展规划并获批准，规划带计划、计划带项目、项目带资金，夯实了项目工作的基础。又如，住建部门牵头编制政府年度投资计划多年，与财政部门共商后交政府研究下发。住建部门牵头，梳理城建项目超规模、超概算，在原因分析后提出对策建议，为解决问题出谋献计。再如，交通、水利部门充分发挥行业主管部门的作用，出具行业审查意见支持发改部门完成可研审批，发挥行业主管部门懂技术的优势，承担初步设计审批工作。
　　工欲善其事，必先利其器。行业主管部门要大胆履职，必须加强相关法律学习，了解什么是本部门要做的、不能缺位的，什么是财政、发改部门要做的，本部门必须积极配合的，在此基础上形成做什么、谁来做、懂得做、做得好的完整工作链条，具体建议：一是加强学习，知道做什么。二是充实人员、明确谁来做。三是加强培训，让经办人员懂得做。四是一步一个脚印，在生成策划、审批、编制年度计划、监管等方面认真做和做得好，充分发挥行业主管部门的作用，为提高政府投资项目管理质量做出应有的贡献。
　　（作者单位系龙岩行政服务中心市发改委窗口，龙岩市政府投资项目评审中心）