田夏洁：地方政府专项债法律服务要点浅析

提笔之际，深圳市2022年第2批地方政府专项债券的发行准备工作正在如火如荼的进行。根据第一财经2022年4月25日的专业文章（作者钱春海，系中国浦东干部学院经济学教授），“为助力稳投资、稳增长，这几年来，地方政府专项债券额度始终保持在高位，财政部统计，2021年地方政府专项债券余额仅低于国债和政策银行债同期的余额，专项债已成为中国债券市场的第三大品种。2022年，稳增长政策力度进一步加大，专项债持续提质扩容，成为扩大有效投资、推动高质量发展的重要抓手”。

在地方政府专项债券高速发展的背景下，笔者及团队自2020年以来，有幸成为深圳市两个行政区域专项债券发行的专项法律顾问，为区域内城中村改造、水污染治理、医疗卫生、保障性住房、拆迁安置房建设、文体设施建设等项目发行地方政府专项债券出具了法律意见书。本文谨从法律服务实务的角度，梳理律师在地方政府专项债券发行中应关注的要点和注意事项。

一、什么是地方政府专项债券

地方政府专项债券和地方政府一般债券是地方政府出于融资需求发行的主要债券品种。根据财政部颁发的《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43），两者的区别在于，一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；而专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

二、地方政府专项债券规则体系

（一）2014-2018年，确立地方政府四大专项债

地方政府专项债券作为地方财政和金融协同的创新工具，自2014年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第一次修订以来，财政部单独或联合其他部委发布了多个关于地方政府专项债券的部委规章或政策文件，主要有《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）、《关于印发<地方政府专项债务预算管理办法>的通知》（财预〔2016〕155号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法的通知》（财预〔2018〕28号）。

前述国家层面的政策文件确立了地方政府四大专项债，包括三大标准化专项债券和其他自求平衡专项债，分别是：

需要注意的是，虽然有上述四大专项债，但出于宏观调控和控制地方政府债务风险的需要，国家层面会适时调整新增专项债募集资金的使用领域。截至目前，土地储备专项债已不再被允许发行。

（二）2019年至今，进一步深化阶段

1. 符合条件的项目可将专项债券用作资本金

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债券作为符合条件的四类重大项目资本金：铁路、高速公路、供电、供气项目。2019年9月6日，财政部和国家发改委进一步将专项债券可用作项目资本金范围扩充为十个领域：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

2. 确立专项债券使用负面清单

2020年7月27日，财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），强调专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡，并确立新增专项债券使用负面清单。

3. 进一步规范地方政府债券的发行

2020年12月9日，财政部印发《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），该管理办法将《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）合二为一并进行了修订，自2021年1月1日施行，成为规范地方政府债券发行的主要监管规则。

4. 规范地方政府专项债券用途调整的条件和程序

2021年9月8日，财政部发布《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号），明确了专项债券用途调整的四大原则，赋予发行人较大自主权和清晰的调整路径。

三、律师主要核查范围

（一）发行主体和发行额度

律师需要在法律意见书中对发行主体是否适格，以及发行额度是否合规发表法律意见。

1. 发行主体

《预算法》第三十五条规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”；《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）第四条规定，“经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券”。

由此可见，省一级地方政府和经省政府批准的计划单列市是地方政府债券的发行主体。

那么，深圳市作为我国计划单列市之一，是否具备地方政府债券发行主体资格呢？其实，早在新预算法实施之前的2011年，财政部《关于印发<2011年地方政府自行发债试点办法>的通知》（财库〔2011〕141号）就明确了“经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点”。

新预算法实施后，广东省财政厅《转发财政部2015年地方政府一般债券和专项债券预算管理办法的通知》（粤财预〔2015〕136号）第一条，“考虑到深圳市财政单列，经广东省人民政府批准后，深圳市政府可以自办发行地方政府债券”。2017年12月11日，深圳市经广东省政府批准，成功发行全国首例项目收益与融资自求平衡专项债券创新品种—轨道交通专项债券，自此项目收益自求平衡专项债券的发行拉开序幕。

2020年10月18日，国家发展和改革委员会发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》，其中第31条授权深圳在国家核定地方债额度内自主发行，创新地方政府举债机制，允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券。

综上，深圳市政府具备在境内外自办发行包括地方政府专项债券在内的地方政府债券的发行主体资格。

2. 发行额度

在现有法律框架下，地方政府专项债券的发行流程如下：首先，市县政府筹划筹备项目并向省政府/具备发债权限的计划单列市政府提出融资需求申请，然后，省政府/具备发债权限的计划单列市政府审核、上报、获批后向各市县政府下达专项债券额度，并组织本级和各市县的发行工作。而各省政府/具备发债权限的计划单列市政府每年发行的债券额度则是由财政部在上一年底或本年初下达。

根据《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

简而言之，就是“自下而上申请，自上而下分配”，且在额度分配上要有利于尽早形成“实物工作量”、避免债券资金闲置，并有利于控制地区债务风险的原则。在国务院新闻办公室2022年4月12日的发布会上，财政部副部长许宏才介绍，财政部于2021年12月提前下达地方2022年新增专项债券额度1.46万亿元，截至2022年3月末，各省份基本都已经组织开展了提前下达额度的发行工作，累计发行约1.25万亿元，各级财政部门累计向项目实施单位拨付债券资金8528亿元。笔者团队参与了深圳市两个行政区域2022年第1批专项债券的发行工作，该两个区在该批次所获得的专项债券额度分别为35亿元和0.62亿元。3月22日，深圳市2022年第1批专项债券发行完毕，累计发行金额242亿元（深圳市2022年第1批地方政府债券发行规模246亿元，其中专项债券242亿元，一般债券4亿元）。

律师在对区政府具体发债项目出具法律意见时，需核对各项目发行金额是否在深圳市财政局下达的额度内，同时发行几个项目的，各项目发行总金额不能超过当批次财政局下达的总额度。

（二）募集资金投资项目

对募集资金投资项目（即发债项目）的核查，是律师在地方政府专项债法律服务中最主要的工作内容。根据监管要求，须主要从以下几个方面进行核验：

1. 项目是否具有公益性

回到专项债券的定义，根据《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43），专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。因此，拟通过发行专项债筹集资金的项目，一定是具有公益性的，即非营利性和具有社会效益，并且以谋求社会效应为目的，比如环保、水利、教育、医疗、交通、扶贫等，具体而言，公路、铁路、地铁、公立学校、公立医院、保障性租赁住房、停车场等项目的建设，水环境治理，供水、供气等工程。

2. 项目是否符合专项债券支持领域

（1）支持领域

如前文（具体见“二、地方政府专项债券规则体系/（一）2014-2018年，确立地方政府四大专项债”）所述，地方政府专项债券尽管确立了三大标准化专项债品种和其他自求平衡收益专项债非标品种，且未对“其他自求平衡收益专项债”的使用范围进行限制，只要满足“公益性”和“自求收益平衡”即可。但出于宏观调控和控制地方政府债务风险的需要，国家层面会适时调整新增专项债募集资金的使用领域。

2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，首次对专项债的使用范围作出了明确规定，要求“精准聚焦重点领域和重大项目……重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、一带一路建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入‘十三五’规划符合条件的重大项目建设”。

2019年9月4日，国务院常务会议确定，扩大专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

2019年9月4日国务院常务会议提出的禁止专项债用于土地储备和房地产相关领域，相当于叫停土地储备和棚改两大标准化专项债，对市场造成很大冲击。事实上，自财预〔2017〕62号文《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》和财预〔2018〕28号文《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法的通知》发布以来，这两种债券占据了专项债发行的主要额度。

2020年5月，国务院再次下达2020年新增专项债额度，则恢复了棚改债的发行，但是提出了三个要求，一是此次棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目；二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”等。

2022年4月12日，财政部确认，2022年专项债券继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9大领域。

（2）负面清单

a.严禁用于置换存量债务；

b.不得用于经常性支出，比如发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等；

c.严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等；

d.不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目；

e.决不允许搞形象工程、面子工程，禁止用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目。

3. 项目是否可以达到收益平衡

再次回到地方政府专项债券的定义，“专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券”。

比如停车场专项债，停车场建成后是可以收取停车费从而产生收益的；再比如保障性租赁住房专项债，保障性租赁住房建成后通过收取租金从而获得收益。那么，在专项债券存续期内，项目运营获得的收益扣除运营成本后，是否足够清偿专项债券的本息呢？

为了满足这一要求，发行人（或实际使用发债资金的市县财政部门）会聘请专业的咨询机构（一般为会计师事务所）对项目投资总额和未来收益进行测算并出具项目收益与融资平衡方案（也称为“资金平衡方案”）。通常，项目收益扣除运营成本且经压力测试后，对债券本息覆盖率需要大余1。压力测试可采用单因素压力测试，也可采用多因素压力测试。仍以保障性租赁住房专项债为例，假设在非压力测试下，本息覆盖率为1.78，经压力测试，假定租金收入下降15%的情况下，本息覆盖率为1.22，说明项目能够以收益偿还债券本息，达到了收益自求平衡。专业咨询机构出具收益与融资平衡方案后，发行人（或实际使用发债资金的市县财政部门）还需要聘请财务评估咨询机构（一般也是会计师事务所）对收益与融资平衡方案进行复核评估，并出具财务评估咨询报告。出具收益与融资平衡方案的机构和出具财务评估咨询报告的机构不能为同一家。

在实践中，具有社会公益性的项目往往投资额大、收益少，因此，专项债项目建设所需资金并非单纯依靠发行专项债券筹集资金，在满足收益平衡的情况下，其余资金由政府投入财政资金保障项目建设。

受专业能力所限，律师并不需要对专项债项目的收益平衡相关数据进行实质判断，但因收益平衡为发行条件，因此需要经办律师具备阅读收益与融资平衡方案、财务评估咨询报告等专业文件能力、理解其中的逻辑，并在法律意见书中引用相关内容。

4. 项目进度及相关批复

本着“尽快形成实物工作量”，减少债券资金闲置，充分发挥债券资金拉动经济效益的原则，监管要求发债项目需要具备实施条件。项目是否具备实施条件，通常需要律师根据项目的种类、性质等，核验包括但不限于如下文件资料：

（1）可行性研究报告及相关批复；

（2）立项文件；

（3）环境影响评价文件及相关批复；

（4）概算批复；

（5）用地预审、土地出让合同、土地使用权证；

（6）建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；

（7）施工许可证、施工合同等。

如有必要，律师还应进行实地查看。尚未取得立项批复和概算批复的项目不具备实施条件，或者已经完工的项目，均不能申请发行地方政府专项债券。

通常，地方政府专项债项目由于建设期较长，所需资金量较大，因此采取分期发行的方式较为普遍。如果是某一个项目续发，律师需要核实项目是否取得新的批复并补充更新在法律意见书里。

综上，律师对专项债项目进行核查，需要围绕着专项债的定义和本质逐项梳理，并紧扣国家对专项债使用范围的宏观调控政策。

（三）实施主体

地方政府专项债券项目的实施主体可以是行业主管部门（比如科技局）；机关单位（比如街道办）；事业单位（比如建筑公务署）；地方城投公司或国有企业。

律师需要对实施主体的主体资格进行查验。如果是地方城投公司或国有企业作为实施主体的，律师还应关注实施主体实施该项目的权利来源，以及实施主体和政府之间是否就项目产权归属、将来收益分配等事项签署过有关的协议，并关注该等协议约定是否和资金平衡方案中的收益来源计算一致。

（四）发行文件及有关参与机构

地方政府专项债券的申报文件主要有实施方案和第三方评估文件。实施方案由实施主体编制，第三方评估文件包括信用评级报告、资金平衡方案、财务评估咨询报告、法律意见书。实施方案和第三方评估文件均为披露文件。实践中，为了提高效率，信用评级文件一般由省级财政部门统一协调编制。

律师要审查实施方案是否包含了债券概况、债券额度、项目收益平衡情况、风险提示及说明等必备内容。

律师要审查第三方评估文件的出具机构是否合法有效存续、是否具有相应的业务资质、以及出具报告签字人员的资质有效期、相关文件的结论是否符合政策法规规定等问题。

（五）风险提示

律师可以根据专项债项目的实施情况、项目的收益平衡情况、债券发行及存续期自身的客观情况，对项目存在的风险进行判断并在法律意见书中披露。常见的风险主要有：项目延期风险、工程事故、采购价格提高等原因导致成本增加、收益不及预期等市场风险、运营管理不当等经营风险、利率波动、流动性等风险。

（六）债券用途调整

根据监管要求，各地区财政部门应提升地方政府专项债券项目储备和安排的精准性、规范性，专项债一经发行，应当严格按照发行文件公开披露的项目用途使用债券资金。专项债券资金用途应坚持以不调整为常态，调整为例外。因此，地方政府专项债券用途调整属于专项债法律服务中的特殊情况，允许例外调整仍旧是基于“尽快形成实物工作量”、减少债券资金闲置、充分发挥债券资金拉动经济效益的原则。如果发债项目确实出现特殊情况导致债券募集资金不能按计划投入，经法定程序，可调整债券资金到其他可尽早形成实物工作量的项目中。

一旦发生专项债用途拟调整的情况，需要符合《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）规定的条件并履行相应的程序。律师需要就如下事项进行核查、发表意见并出具法律意见书：

1. 本次专项债券项目调整的基本情况；

2. 本次专项债券调整的使用项目 ；

3. 本次专项债券项目调整的条件 ；

4. 本次专项债券项目调整的程序 ；

5. 本次调整的额度；

6. 本次调整所涉项目的实施主体 ；

7. 调整所涉项目的资金筹措方案及预期收益来源；

8. 调整文件及有关机构；

9. 项目风险提示；

10. 总体结论性意见。

需要说明的是，尽管在目前的监管规则下，专项债用途经法定程序后可以调整，但各市县财政部门不能滥用调整。据笔者了解，为提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性，减少调整动作，不少发行主体在执行过程中，对调整规模大、频次多的地区部门，采取扣减下一年度新增专项债券额度方式进行约束。

四、结束语

地方政府专项债券经过8年的发展，已逐渐成熟和规范，成为地方政府最主要的融资渠道之一。在传统的以企业为发行主体的债券业务风险高发的态势下，以地方政府为发行主体的政府专项债券业务风险较低，成为律师债券类业务新的增长点。当然，地方政府专项债券涉及的法律规定较多、发行过程中涉及的机构也多，使得此类项目的专业性较强；此外，由于地方政府专项债券政策性因素较强，受宏观调控的影响，所适用的法律规则总在不断的变化，这些特征对我们在该领域的专业知识水平提出了更高的要求。

特别声明：

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