两会会议制度那些事（两会的制度）

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全国两会是我国人民政治生活中的一件大事，历来备受国内外瞩目。往年，3月3日是开启“两会时间”的重要节点，而今年，出于新冠肺炎疫情防控工作需要，十三届全国人大三次会议于2020年5月22日召开，全国政协十三届三次会议于2020年5月21日召开。全国两会的适当推迟，遵循了哪些法律规定？“两会”的提法又是从何而来？近期，围绕全国两会制度的有关问题，我们专访了全国人大常委会法工委原副主任、第十二届全国政协委员——阚珂。

《秘书工作》：

阚主任好，您长期研究中国政治制度和立法制度，今年全国两会受新冠肺炎疫情影响而调整召开时间，请您谈谈两会推迟召开的有关情况。

阚珂：延续了22年的全国人大会议3月5日开幕、全国政协会议3月3日开幕的惯例，受新冠肺炎疫情的影响，今年不再延用。从防控疫情来说，推迟召开全国两会很有必要。调整两会召开时间，亦完全符合相关规定。

我国宪法第六十一条规定，全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。这里“召集”的含义，主要有两个方面：第一，由全国人大常委会来确定全国人民代表大会的会议哪一天召开。比如，2019年12月，全国人大常委会已确定十三届全国人大三次会议的召开时间为2020年3月5日。“召集”的含义，既包括确定日期，也包括更改日期。第二，由全国人大常委会提出全国人民代表大会的会议议程草案、主席团和秘书长名单草案，提请全国人大会议预备会议审议。所以说，关于推迟召开全国人大会议的情况，我国宪法这一条说得很清楚，考虑是周全、完备的。

根据《中国人民政治协商会议章程》和《中国人民政治协商会议全国委员会全体会议工作规则》规定，每年召开一次中国人民政治协商会议全国委员会全体会议，由中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会召集并主持。政协章程规定由主席、副主席、秘书长组成的主席会议处理常务委员会的重要日常工作。鉴于之前全国政协主席会议已就全国政协十三届三次会议和第十次常委会会议召开时间提出建议，因此，推迟召开会议，也需要由全国政协主席会议研究后提出建议。调整会议召开时间符合相关规定。

《秘书工作》：

“两会”的提法是从何时出现并开始普及的？

阚珂：1978年2月28日，《人民日报》刊发题为《醉春风·庆祝人大政协两会同开》的文章，这里比较早地把全国人大会议和全国政协会议合称为“两会”。

1984年5月20日《人民日报》刊发的新华社报道《政协委员继续分组讨论人大和政协两会文件》，使用了“两会”的提法。

之后，1985年、1986年，特别是1987年的全国人大会议和全国政协会议报道中，媒体使用“两会”的提法多了起来，由此，用“两会”称呼“全国人大会议”和“全国政协会议”逐渐普遍。如今，也约定俗成地将“地方人大会议”和“地方政协会议”称为“地方两会”。“两会”是媒体为了表述简洁、方便所使用的提法，在官方的正式文件中，一般不用“两会”的提法。

《秘书工作》：

您既是全国人大常委会法工委原副主任，又是第十二届全国政协委员，请您简要介绍一下，全国人大、全国政协在我国政治生活中的职能和作用。

阚珂：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国的政体。全国人民代表大会是构成人民代表大会制度的核心国家机构。全国人大行使国家立法权、重大事项决定权、中央国家机构人事选举任免权和监督权等职权。人大是依法、按程序、通过会议、集体行使职权的。

可以说，每年全国人大召开会议，讨论决定国家的重大事项，对国家一年的工作乃至较长时间的工作作出安排，按期实现国家机构依法有序更替，就是人民自己管理自己国家的具体体现。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。政协在我国的政治生活中具有重要的地位，它是统一战线的组织，多党合作和政治协商的机构，人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。

政协的主要职能是，政治协商、民主监督、参政议政。同时，应该说明的是，政协不是国家权力机关，也不是国家行政机关。

《秘书工作》：

您在人大工作了30年，是人民代表大会制度研究专家、人大工作“活字典”，请您谈谈全国人大和全国政协诞生的历程。

阚珂：30年来，我有幸经历了国家重大发展阶段，是波澜壮阔改革进程的参与者和受益者。我脑袋里装的都是故事，愿意分享给大家。

先有全国政协，后有全国人大。在酝酿建立新中国的过程中，曾提出经过政治协商会议的讨论，实现召开人民代表大会，通过人民代表大会来建立新中国。

但1949年时的实际情况是，全国的军事行动还没有完全结束，土地制度改革和其他社会制度改革还没有全部完成，人民群众还没有充分地组织起来，这就无法进行普选，不具备召开全国人民代表大会的条件。

这样，在1949年9月21日至9月30日，召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，由它来代表全国各族人民的意志，代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选出了中央人民政府委员会，并赋予其行使国家政权机关的职权，作出了关于国都、国旗、国歌、纪年的重要决议，宣告了新中国的成立。

按照《中国人民政治协商会议组织法》关于每届全国政协任期3年的规定，第一届全国政协将于1952年任期届满，这时一个问题摆到了面前，需要作出决策：是再搞一届全国政协，还是建立全国人民代表大会？

起初考虑是再搞一届全国政协，之后再建立全国人民代表大会。最终，中央决定在1953年从乡到全国逐级全部建立起人民代表大会。根据这一决定，制定了选举法、完成了普选、起草了宪法。

1954年9月15日至9月28日，第一届全国人大第一次会议召开，这标志着人民代表大会制度由下至上系统地建立起来。

《秘书工作》：

1954年，国内对“全国人大有了之后全国政协还要不要继续存在”的议论比较热烈。请您谈谈当时的情况。

阚珂：在筹备召开第一届全国人大第一次会议和制定1954年宪法过程中，对“全国人大有了之后全国政协还要不要继续存在”这个问题的议论很热烈。

针对政协还要不要继续存在的疑问，我国第一代领导人做了明确的回答。毛泽东指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”

周恩来指出：“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在。”他还说，中国人民政治协商会议“作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是（中国人民政治协商会议）全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用”。

这样，1954年9月第一届全国人大第一次会议召开后，在当年的12月，全国政协召开了二届一次会议，全国政协继续存在下去。

《秘书工作》：

全国人大会议和全国政协会议从何时起在同一时间段召开？

阚珂：按照《中国人民政治协商会议组织法》的规定，最初中央一级的政协由3个层次的机构组成：一是中国人民政治协商会议，每3年开会1次；二是政协全国委员会，每半年开会1次；三是政协全国委员会常务委员会。从1949年9月到1954年9月第一届全国人大第一次会议召开前这5年间，中国人民政治协商会议召开了1次全体会议，政协全国委员会召开了4次会议。

从1954年9月到1958年2月，第一届全国人大共召开了5次会议。在这同一时期，第二届全国政协召开了3次会议。这一时期的全国人大和全国政协的每次会议分别在不同的时间段召开，这两个会议之间的联系不紧密。

从1959年4月到1963年12月，第二届全国人大与第三届全国政协分别召开了4次会议，全国人大和全国政协相对应的每一次会议都在同一时间段召开。从全国政协第三届第一次会议起，全国政协委员列席全国人大会议。这两个会议形成了紧密的联系。

第三届全国人大和第四届全国政协只在1964年12月至1965年1月分别召开过1次会议。这次全国政协会议早于全国人大会议1天半开幕，晚于1天闭幕。全国政协委员列席了这次全国人大会议。

1975年1月，第四届全国人大第一次会议召开。这时，没有产生新一届全国政协，没有召开全国政协会议，自然也就没有全国政协委员列席全国人大会议。

1978年2月26日，第五届全国人大第一次会议开幕，两天前的2月24日，全国政协第五届第一次会议开幕。这是“文化大革命”结束后，全国人大和全国政协分别召开的第一次会议。这两个会议的紧密联系得以恢复。

此后，每年的全国人大会议和全国政协会议都在同一时间段召开，全国政协委员均列席全国人大会议，至今没有再变化过。

从1998年九届一次到2019年十三届二次共计22次，全国政协会议在每年的3月3日下午开幕、全国人大会议在3月5日上午开幕，这两个会议开幕的时间固定了下来。

这样，两个会议的开幕时间、两个会议的全体会议统筹安排、国务院有关部门和“两高”工作人员到两个会议听取意见统筹安排、全国政协委员具体列席全国人大会议哪几次全体会议、全国政协委员讨论全国人大会议的哪些文件都逐渐规范起来。

（本刊记者王泽阳采访整理）

编辑：王泽阳

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