今年，关于科技诚信、人才评价、项目评审的新政频出，7月，国务院又印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号）。这些新政，为推进科技领域“放管服”改革，做出了顶层设计。顶层设计明确后，制定具体的方案抓落实则成为今后一段时间的主要任务，解决报销难就是其中的一个重点。
经费使用难、报销难
一段时间里，“申请预算必须未卜先知”“项目经费只能用于物不能用于人”“有钱难花，花钱难报”“长江学者能解决世界性难题，解决不了科研经费报销的问题”“报销难，难于上青天”等成了科研人员心头之痛。各种媒体也反映了科研经费使用存在的问题，如采用编制虚假预算、虚假发票冲账，编制虚假账目等手段转移项目经费；在课题经费中，列支职工食堂餐卡充值费；在专项研究项目中，列支无关人员会议费、考察费；在“科技创新”项目中，列支家庭和个人电话费、私家车保险费和汽车油料费等。仔细分析各种声音和现象，可以发现主要是针对财政拨款科研经费，对横向课题经费鲜有发难，焦点则集中在经费使用难和报销难。纠其原因，主要有以下几个方面。
政策规定严。为规范科研经费管理，国家主管部门出台了大量的制度、规定，各部门、各单位也制定了许多办法、细则。这些规章制度不仅数量多、范围宽、要求严，涉及的内容更是广泛，特别是除了科研制度外，还有许多行政性制度也要遵守，如预算编制、政府采购、公务卡、会议费、差旅费、固定资产、公务用车等。这不仅使科研人员弄不懂，财务人员也经常说不清。
操作程序多。规定不仅严，且每一项规定还都有固定的操作程序。如此多的规定和不同的程序组合在一起就是一个“龙门阵”，办一件事就要闯很多关。开会要审批，出差有标准，设备要政府采购。编制预算有三年规划、绩效指标、分项支出预算、预算执行进度等；出差事前审批、买机票政府采购、住宿费要提供明细清单等；刷公务卡买机票不能代课题组其他人员购票；体现科研劳动价值分别要涉及工资、绩效、劳务费。
项目差异大。科研规律最大的规律就是没有规律。科学研究是对未知世界的探索，不同的项目其研究方法、步骤各不相同，即使同样是人文社会科学研究，不同的学科之间差异也非常大，科研经费的使用管理必然各不相同。严格的规定和程序面对不同的科研项目经费使用，必然存在不适应的现象。
财务责任重。一个时期以来，国家加强了对科研经费的监督检查，除了财务检查，还有审计监督，巡视中财务管理也是一项重要内容。不管什么原因，只要经费查出问题，最后往往都成了财务人员的责任。由于科学研究的多样性，财务人员对科研经费支出的真实性、经济业务的真实性没有办法审核，只能从程序上防范，以至于“鞋带越系越紧”，更加重了“报销难”现象。
诚信制度缺失。科研人员认为财务制度“繁琐、苛刻”的一个重要表现就是“像看贼一般看着科研人员”，认为这是对科研人员最大的不信任、不尊重。之所以如此，是由于长期以来忽视了诚信制度建设。将个别科研人员弄虚作假的后果普遍化，一人生病大家吃药，增加了管理成本。
改进科研管理模式和经费使用制度
解决科研经费报销难，深化改革、提高报销效率肯定是正确的，但科研经费使用难、报销难，表面上是经费问题、服务问题，根本原因是科研管理模式和经费使用制度问题。解决报销难须从完善科研管理模式和改革科研经费使用制度入手，既要从程序上、服务上找不足，更要从源头上、从制度规定上采取措施，须两方面同时改进，才能得到良好效果。
简化制度规定。简政放权最重要的措施就是减少、简化制度规定。几十个规章制度怎么落实，对科研和财务人员而言，都是很大的负担，有必要集中、简化。可以考虑将科研经费涉及的各种制度规定包括预算编制、政府采购、绩效工资、公务卡、设备采购、会议费、差旅费等统一简化，分类归集为一个或几个科研经费管理办法。简化科研经费使用管理，如探索弹性预算、自主采购、加大绩效、差旅费全包干等，最大程度地减少制度性阻碍。
明确适用范围。目前，科研经费来源多元化，国家财政支持方式也有多种类型，即使中央财政科技计划也分为五类，如果不加区别地简政放权、简化制度，不仅不能解决报销难，反而会增加新的混乱。“管理部门和科研人员对科研经费的用途存在根本的分歧，这是根本原因。”深化改革的各种政策措施须明确对象、范围，要让管理部门和科研人员、让科研人员和财务人员在共识的平台上对话，最大程度地减少政策性阻碍，否则，管理部门和科研人员仍然会各说各话。
调整支持方式。对科研经费抱怨最多的就是见物不见人、没有体现科研价值、限制劳务费。特别是人文社会科学研究，最活跃的要素是人，其研究对象、方法、手段都离不开社会和人，研究经费很多都要用于支付人的劳动报酬。科研价值重在成果，经费管理应努力减少过程干预，着重与成果奖励挂钩，与绩效工资和劳务费挂钩，从见物不见人向人物并重转变，以充分调动科研人员积极性，减少经费使用难和报销难的程序性阻碍。
改变管理理念。落实中央关于科技领域“放管服”政策的关键还是人，解决经费使用难、报销难的关键也是人。科研单位要切实负起经费使用组织领导责任，经办人员要了解掌握一定的规章制度，财务人员要提高服务保障能力，纪律部门要围绕成果搞监督。要打通各部门人员的思想认识，建立完善的诚信监督体系，实行财务助理制度，让专业人干专业事，减少管理上的风险性阻碍。
创造良好的财务工作环境
解决科研经费使用难、报销难，不仅要从政策上、技术上想办法，也要为财务工作创造良好的环境。
不要让财务人员成为众矢之的。科研经费报销难既是服务问题又是管理问题，既有技术问题又有政策问题，不能一听报销难，就认为是会计人员“管、卡、懒”。不管是政府主管部门、科技主管部门、科研机构，要切实负起领导责任、管理责任、改革责任，既要引领科研发展，也要为身处工作一线的财务人员排忧解难。
监督检查不能局限原有规章制度。不管政府审计还是纪律建设，不管是外部检查还是内部监督，要着眼科研发展，多从改革创新找不足，从促进科研发展排除障碍。
不要把技术部门变成纪律部门。会计人员的职责是会计核算、会计监督，要在会计核算的范围内发挥监督职能作用。会计监督是监督执纪“四种形态”第一种形态之前的一种形态，要明确区别会计监督与监督执纪的性质。
警惕科研经费的浪费和流失。优化科研经费管理，一定要与优化科研成果考核评价相结合，切实调动科研人员积极性，攻坚克难，多出高水平成果，为实现经济高质量发展、建设世界科技强国作出更大贡献。
（作者单位：中国社会科学院财务基建计划局）
- 原标题：从源头治理科研经费报销难
- 来源：中国社会科学网-中国社会科学报
- 作者：管明军
- 声明：本文图片来源于“东方IC”
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