资料图 宋溪 制图
近年来，我国围绕科研体制和经费管理制度的改革不断深入，先后出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列重磅文件，改革决心之大、力度之强、涉及面之广都是空前的。
一个个松绑放权的重磅文件密集出台，松绑再松绑，放权再放权。预算调节权不断扩大，申报材料一减再减，直接费间接费比例一调再调，绩效工资总量控制红线放开的口子越来越多，设备购买、固定资产管理等制度也都一再放开，结余资金可以有条件结转到下一年使用，资金使用的灵活性和便利性不断增强。
有学者表示现在我国科研经费的管理规定有很多方面比西方发达国家还要宽松。
政策的落实既需要理顺体制的关系，更需要尊重科研规律
只有真正实现科研院所自主权，处理好科研活动的不确定性与财务管理的确定性要求的关系，现有的改革才能更有成效。科研经费“包干制”可以使科研任务与经费直接挂钩，技术责任和经济责任都更加明确，科研课题的效率或将大大提高。
人为设定的科目比例限制长期以来不仅给科研活动造成了很多困扰，而且造成了巨大浪费。很多实验室已经有了基本科研仪器，只需要设备运行费用和试剂等投入，有的社会科学项目研究主要是人力投入，以及实地调研的支出。
但一些支出科目的比例规定，就造成设备重复购买，甚至很多仪器设备都没有开箱，带来资金的巨大浪费。更造成科研人员的道德困境，通过虚开发票，用打酱油的钱来买醋，拆东墙补西墙。使本来越来越充盈的科研经费，无法很好地用到刀刃上，甚至出现局促的情况。
即使政府购买服务的路径探索，也因预算编制等制度性规定，使科研活动无法摆脱科研经费的比例限制。
这次“包干制”试点的提出，有助于打破这个困局，为科研经费管理注入柔性管理的因素，应对科研活动的不确定性，解决“钱不够花、钱不好花、钱不管用”的问题。
科研“包干制”不是新生事物，国内外都有探索
在我国改革开放早期，曾经探索过“院长负责制，科研项目承包制”“科研单位预算包干制”“科研事业费包干管理”“科研课题预算包干制”“课题承包制”“课题研究组承包制”，教育部门也尝试进行科研财务动态包干制，并选择北大、清华等高校搞过工资总额财务包干试点。
这些尝试将责权利结合了起来，调动了科研人员积极性，有效挖掘了技术、设备和资金潜力，但由于当时条件的局限出现了一些问题。
在国外经费管理中也有经费包干的经验，比如差旅费等按照一定标准实行经费包干，很多花费备案即可，但一旦抽查出问题，处理也很严重。
美国国家卫生研究院（NIH）近年还尝试“模块式资助”，以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度，这也类似“包干制”的管理方式。
新时代党和政府对科技创新的期待越来越高，科研项目建立在跨学科、跨单位基础之上，经费大幅度增加，科研方式也逐渐转为团队化、联合攻关，这些都对科研经费管理提出了更高的要求。
项目经费“包干制”有助于跳出长期以来松绑放权的经费比例调整的框架和刚性管理的思维，探索更具人性化的弹性管理手段，使经费使用符合实际支出要求。
要注意几个问题
一是不能“以包代管”，要明确绩效，明确任务导向，要和国家总体科技规划相衔接，要有助于多出成果，快出成果，避免项目经费平均分配，撒胡椒面。
二是不能“以包代改”，只有加快科研院所的改革，打破部门、地方所有制，加快推进社会化改革，才能使“包干制”落到实处。
三是不能“一包了之”，要加快推进诚信建设，强化主体责任，建立和完善目标导向的绩效管理体系。财务管理也要从“层层审批、人人存疑、每票必核、违规难罚”的困境中摆脱出来，建构“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式。
四是不能“一包就成”，要注意梳理和现行制度有冲突的地方做出预案，如明确可以突破事业单位绩效工资总额管理。
五是不能“一包就灵”，要区别不同性质的科研项目进行分类管理，如以自由探索为主的基础研究、以智力贡献为主的人文社科研究相对适合包干管理。从对象的角度看，包干制更适宜包给单位，而不适宜包给个人。
我们应该更好总结国内外经验，不断创新体制机制，向改革要红利，更好消除科研管理体制中的各种梗阻，为科研创新服务。
来源：北京日报·理论周刊
作者：韩凤芹 史卫（作者为中国财政科学研究院教科文研究中心研究员）
流程编辑：孙昱杰
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