10月25日，珠海市人大常委会召开新闻发布会，对《珠海经济特区规范政府投资建设工程发包与承包行为若干规定》（以下简称《规定》）进行了详细介绍。《规定》是全国首部专门规范政府投资建设工程发包与承包行为的地方性法规，将加大对“三包一挂”现象的惩治力度，提升珠海建设工程管理规范化水平。
为何要专门立法进行规范？
“三包一挂”成为建筑领域顽疾
什么是“三包一挂”？为何要专门立法进行规范？据悉，“三包一挂”指的是建筑领域违法发包、转包、分包、挂靠的现象，在全国范围内普遍存在，已经成为市场公平、工程质量、安全生产等方面的隐患顽疾。
珠海市人大代表、北京中银（珠海）律师事务所主任王斌介绍：“‘三包一挂’现象涉及建筑领域管理全链条，是一个系统性问题，仅从单一环节入手监管，往往难以取得实效，而且由于相应行为违法成本不高、获利巨大，相关各方隐蔽手段层出不穷，因此查处难度非常大。”
据了解，国家住房和城乡建设部于2022年3月发布的《关于开展房屋市政工程安全生产治理行动的通知》对大力整治发承包违法违规行为作出了要求，全国多个省市近期也纷纷针对发承包违法违规行为开展了专项整治。在此基础上，运用经济特区立法权开展制度设计，树立相应体制机制、明确违法行为罚则，成为了珠海有效惩治“三包一挂”现象的一条可行路径。
珠海市人大法制委员会副主任委员、珠海经济特区立法研究中心主任孙仪波表示：“开展规范政府投资建设工程发包与承包行为专项立法，有利于为珠海惩治相关违法行为提供立法保障，对提升珠海建设工程管理规范化水平，确保建设工程质量和安全具有重要意义。”
据了解，《规定》审议期间，珠海市人大常委会围绕招投标等重点制度深入开展研究论证，研究深圳、广州等城市与港澳地区的有关制度，广泛听取社会公众、全体市人大代表、行业代表、专家学者等各方面意见，并在调研论证基础上反复研究修改完善法规草案。《规定》于2022年9月29日经市人大常委会二次审议后获表决通过，将于2022年12月1日正式施行。
主要对哪些行为进行了规范？
全流程管理政府投资建设工程
《规定》主要对哪些行为进行了规范？在哪些方面进行了创新、突破？据悉，《规定》共计39条内容，记者通过梳理发现，《规定》通过明确适用范围、完善招投标制度、落实工程各方责任、完善查处机制、加大处罚力度等措施，对政府投资建设工程发包与承包行为作出了全面规范。
珠海城市掠影
①明确适用范围：
“应纳尽纳”政府投资项目
《规定》将政府投资建设工程定义为使用财政性资金或者以政府其他各类资源，在本市行政区域内所进行的固定资产投资建设工程，在进一步明确有关概念的同时，实现了对政府投资项目管理的“应纳尽纳”。同时，《规定》还提出政府投资建设工程应当严格按照《珠海经济特区政府投资项目管理条例》的规定，履行投资项目基本建设程序，与现行的法律法规形成了衔接。
②完善招投标制度：
建立招标人负责制
在完善招投标制度方面，《规定》通过建立招标人负责制，将招标人的法定代表人作为招标活动的第一责任人，要求招标人对招标过程及结果的合法性、合理性负责。同时，《规定》明确了“评定分离”原则，还对国有企业定标机制进行了完善，规定国有企业代建政府投资建设工程时应当采取集体议事法定标，由国有企业法定代表人担任定标委员会组长。
③落实工程各方责任：
明确建设单位主体地位
《规定》进一步明确了建设单位在工程建设活动中的主体地位，要求其应当加强施工现场管理、合同管理、资金流向监管，并及时对各参建单位开展履约评价，还明确了对承包单位建立健全分包管理制度、监理单位制止、报告工程项目转包、违法分包、挂靠等情况，加强对分包单位资质审核的要求。
④完善查处机制：
凝聚各职能部门监督合力
针对目前建筑领域“三包一挂”违法行为查处力量分散、力度不足的问题，《规定》提出建立全市统一的政府投资建设工程信息平台，反映建设工程的建设情况和实体质量，同时还提出建立执法司法信息共享机制、治理政府投资建设工程发包与违法线索移送机制与联合检查机制，加强各职能部门间的信息共享，并对发生质量安全等问题的项目立即启动倒查机制，进一步打造各部门协同共治的政府投资建设工程管理新局面。珠海市公共工程建设中心副主任许蓓蕾表示，政府投资建设工程信息平台将分阶段建设、上线，预计将于2024年建设完成。
⑤加大处罚力度：
限制受罚施工单位承揽工程
对于相关责任主体的违法行为，《规定》在《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程质量管理条例》的基础上，坚持“严监管、重处罚”原则增设了行政处罚。《规定》增设将单位负责人和直接责任人员违反本规定的行为作为业绩考核、薪酬分配、评优评先、晋升职务等的重要依据。对存在转包、违法分包行为的施工单位，《规定》表明可依法责令其停业整顿，降低资质等级，情节严重者还可吊销资质证书。此外，《规定》还明确施工单位因存在相关违法行为受到行政处罚的，禁止其三年内在珠海承揽政府投资建设工程。
《规定》有哪些值得关注的地方？
搭建查处违法行为的“天罗地网”
《规定》的出台，是否能有效解决“三包一挂”违法行为？除了对权责的明晰、全流程的规范，《规定》还有哪些值得关注的地方？
在王斌看来，《规定》通过聚焦核心问题，有利于进一步搭建查处相关违法行为的“天罗地网”。“本次立法除了压实建设单位、施工单位以及监理单位的主体责任、个人责任外，还充分利用了信息化手段，并调动司法、人社、信访、税务、银保监等各单位资源，甚至调动了掌握违法行为线索个人的积极性，对于打造全方位的‘三包一挂’惩治机制具有重要意义。”
珠海市住房和城乡建设局副局长毛建华同样对《规定》给予了肯定态度。他表示，接下来住建部门将根据《规定》条文，进一步完善各方责任主体诚信体系建设，规范工程发包的具体行为，加大对违法行为的惩戒力度。“我们接下来将组织开展培训，一方面提高行政工作人员的执法能力，另一方面使各工程企业树立起相应意识，自觉遵守《规定》。同时，我们将加快推进‘智慧工地’建设，以项目管理的全流程数字化管控，将《规定》各项措施落实到各个环节，从而加强对‘三包一挂’的打击。”
孙仪波表示，《规定》基于以问题为导向，坚持系统思维精准施治的立法思路，以政府投资建设工程管理为中心任务，贯穿建筑领域“上中下”游全流程，增强了立法的针对性、适用性和操作性，是珠海市人大近年来开展“小切口”立法的一次重要实践。“我们不追求‘大而重’的立法形式，而是希望以树立规定的形式，聚焦若干突出问题，做到对相关问题的对症下药、靶向治疗。”
采写：南都记者 王靖豪
实习生：张景淞
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